“政策+市场”双层驱动新能源汽车产业的变革

8月11日，国家发展改革委发布了关于新能源汽车碳配额管理的内部意见稿，在这份意见稿中，首次列出了今后对于新能源汽车实施碳配额管理的基本框架和方案，这被认为是政策层开始释放加强市场化管理机制的信号。

仅仅相隔一天的8月12日，工信部就《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定（修订）》（以下简称《准入规定》）公开向全社会征求意见。这一份由28条外加5个附件的管理规定重新规定了从新能源汽车产品研发到售后服务方方面面，表明了在经过了初期发展之后，国家开始有意识地收紧新能源汽车企业、产品的准入门槛，整顿新能源汽车行业，将重点培育支柱企业。

新能源汽车市场爆发增长

2015年以来，新能源汽车产业继续受到党中央、国务院高度重视。2015年9月和2016年2月，国务院总理李克强两次主持召开常务会议，确定支持新能源汽车发展。发展新能源汽车是促进汽车产业转型升级、抢占国际竞争制高点的紧迫任务，也是推动绿色发展、培育新的经济增长点的重要举措。常务会议明确下一步新能源汽车产业发展，一是加快实现动力电池革命性突破。二是加快充电基础设施建设。三是扩大城市公交、出租车、环卫、物流等领域新能源汽车应用比例。四是提升新能源汽车整车品质。五是完善财政补贴等扶持政策，督促落实不得对新能源汽车限行限购的要求，破除地方保护等行为。

在国家政策引导和各方努力下，我国新能源汽车在研发推广、技术水平等方面取得明显成效，产销快速增长。截至2015年底，新能源汽车产销累计49.7万辆，基本完成50万辆的规划目标，成为全球保有量最大的国家。2013~2015年，39个城市（区域）累计推广新能源汽车38.3万辆，总体任务完成率达114%。国家和地方积极支持新能源汽车研发创新和产业发展，新能源汽车产业投融资新模式竞相迸发，产业呈现“大众创新、万众创业”新局面。

近日由中国汽车技术研究中心及社会科学文献出版社共同发布的《中国新能源汽车产业发展报告（2016）》显示，新能源汽车市场成为社会投资热点。

一是我国成为全球最大新能源汽车市场，各领域市场发展较为均衡。截至2015年底，私人领域推广比例占1/3、公共领域占2/3。公共领域中，租赁和公共交通领域用车之和占到总推广量的1/3。各主要推广领域市场规模发展也大体平衡，乘用车产销规模呈现爆发式增长，领先企业和产品仍保持显著优势。客车市场集中度仍然较高，但从具体车型看，6至8米车型市场规模过高，市场比例出现失衡。

二是行业投资热度飙升。2015年，腾讯、百度、乐视、阿里巴巴等国内互联网巨头纷纷宣布即将跨界造车或发布超前概念，并在车联网、整车制造及出行服务等领域开展布局，预示着未来汽车的电动化、智能化及共享化潮流将实现融合。在互联网公司的引领下，国内新能源汽车企业也开始了资源整合的步伐，北汽、长安、乐视等国内企业开始走出国门，积极利用全球资源。

该报告综合私人市场、公共交通市场、专用车市场和租赁市场等新能源市场各领域的分析，预计2020年我国新能源汽车市场规模将达到145万辆。

新能源汽车发展政策悄悄“变脸”

“2015年‘国补+地补’的双重补贴导致部分车型出现‘过度补贴’现象。因此全国新能源车骗补的现象比较严重，比如个别企业在获取车辆补贴后，将所购车辆电池、电机等关键部件拆解转卖获利，或者将车辆改装成传统燃油车后销往农村市场。”近一年来，中国汽车技术研究中心政策研究中心新能源汽车与财税政策研究室主任刘斌就新能源汽车“骗补”问题进行了专题调研。

《中国新能源汽车产业发展报告（2016）》显示，电动汽车安全隐患也较多。如电动公交车的安全问题最为突出，几年来发生的新能源汽车火灾统计，公交车最多。公交车上乘客多，遇火灾逃生难度大，一旦发生火灾后果难以设想。电池往往是火灾的重要原因，保证电动汽车安全性，需要依靠技术创新和加强管理。报告指出，新能源汽车的发展速度要以安全为前提，如果做不到安全，宁可把速度放慢一点。

中国成为全球第一大新能源汽车市场，但问题也凸显出来，比如新能源汽车产业散、乱、多。企业和产品数量都非常多，导致一些不具备新能源汽车开发能力的企业，或者产品没有质量保障、安全保障的企业掺杂其中，对行业发展水平有一定影响，产品的安全性能也不能保障。在新能源汽车碳配额意见稿中，首次列出了对于新能源汽车实施碳配额管理的基本框架和方案，并要求相关方在8月25日前提出反馈意见。

所谓新能源汽车碳配额，是指新能源汽车在使用过程中，相对于燃油汽车减少的二氧化碳排放量，而国内汽车生产企业和进口汽车总代理商，可通过生产、进口新能源汽车生成新能源汽车碳配额，盈余部分可在碳排放权市场卖出。事实上，我国早在2011年10月就曾印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》并批准北京等七省市开展碳交易试点工作。未来，国家发展改革委或将根据规划目标，对燃油汽车规模企业设定新能源汽车与燃油汽车产销量的年度比例，并折算为企业应缴的新能源汽车碳配额数量。从过去的国家补贴到未来燃油车企业掏钱买碳配额，一方面是在加速新能源车市场的竞争，另一方面是促使更多企业参与到新能源汽车的布局中来。

目前政府层面担心的是新能源汽车未来会‘大而不强’，走传统车的老路，因此加速新能源汽车核心技术研发和提高新能源车发展的含金量成为目前新能源汽车的政策走向。

“‘十三五’期间国家对新能源汽车的财政支持政策将提高技术门槛，由‘普惠’转向‘奖优扶强’”。刘斌表示。

刘斌分析了未来几年国家将从六个方面进一步支持新能源汽车的发展。

一是补贴收紧。部分车型补贴退坡加剧，地方补贴政策将随着国家补贴政策相应退坡，同时依旧实施地方购置补贴政策的区域较2013~2015年可能将有所减少，逐步将由支持购买转向支持使用。

二是监管加严。2015年“骗补”问题暴露出行业监管的不完善，而个别地区出现的新能源公交车起火事件也在新能源汽车安全监管问题上敲响了警钟。因此，为减少国家财政损失，保障人民生命财产安全，最大限度地引导产业健康长久地发展，下一步将健全优化有关政策。未来在企业及产品准入方面可能将更加严格，新能源汽车监控系统建设等监管措施也将逐步实施。

三是充电突破。根据对新能源汽车消费者的调查情况，目前新能源汽车车主大多在工作场所或居住地为车充电，但充电桩“进小区”问题在实际实施中仍存在很多阻力。国家将制定较为详细的政策措施（如居民充电桩安装指南等）来推动落实住宅小区及其他社会停车场等建设充电设施的要求，突破“进小区”难题。

四是研发加大。新能源汽车虽被列入“国家重点研发计划试点专项”之一，但是促进新能源汽车技术升级、新技术研发的政策仍较少。为促进新能源汽车实现技术突破，尤其是关键零部件的技术突破，预计将继续出台其他鼓励新能源汽车科技创新的政策（如动力电池升级工程），以奖代补推动技术进步。

五是车企增压。《全国碳排放权交易管理条例（送审稿）》明确将对重点汽车生产企业实行基于新能源汽车生产责任的排放配额管理，相关部委也在积极研究与油耗结合管理的可行性。这表明燃油汽车反补新能源汽车的方向越发明朗，是与油耗结合管理还是基于碳交易体系实施新能源汽车积分管理等具体的实施思路也将进一步明确。

六是交通特权。在公安部对新能源汽车特殊号牌式样征求意见结束后，特殊号牌的启用将为新能源汽车免限行、停车优惠、ETC（高速公路联网不停车电子收费）优惠等差异化交通管理措施提供实施基础。预计2016年下半年，促进新能源汽车发展的差异化交通管理措施将在试点区域陆续实施。

“单一政策驱动”转变为“政策-市场双驱动”

《中国新能源汽车产业发展报告（2016）》指出，到目前为止，市场培育期的新能源汽车仍是一个高度依赖政策的产业，政策支持是推动产业发展的决定性力量。到2015年底，新能源汽车单月销量已经超过全部汽车销量的1%，新能源汽车产业已经可以从“单一政策驱动”转变为“政策-市场双驱动”的阶段，政府的角色也应逐渐从“前线”退居到“幕后”。因此业内专家建议，下一步完善新能源汽车政策建议坚持“稳”“调”“明”“转”“管”“远”6字诀。

一是“稳”。做好政策衔接工作，保持政策稳定性。2016年是“十三五”新能源汽车财政支持政策、新推荐车型目录等新能源汽车相关政策实施的第一年，在新老政策交替阶段，政策执行标准不够明确，如从2016年1月1日之后到进入《新能源汽车推广应用工程推荐车型目录》之前销售出的新能源汽车产品是否可以获得财政补贴等企业特别关心的问题上，应有明确且透明的执行标准。同时应尽量保持政策的稳定性，避免因政策频繁变动带来的企业投入成本增加。

二是“调”。以“调”为契机，调整优化补贴政策。调整部分车型补贴标准，与车辆成本和使用情况挂钩，完善补贴政策。制定补贴政策的目的之一是推动新能源汽车产业更好、更健康地发展，产业发展离不开技术进步，调整后的补贴政策应发挥促进技术进步、鼓励消费者使用的作用，优化产业结构，促进推广应用，避免“劣币驱逐良币”。

三是“明”。推动政策信息公开透明，便于社会各界了解。新能源汽车激励政策覆盖范围已较为广泛，但在实际操作过程中，仍有诸多环节不够透明。一方面从信息公开出发，制定出台明确的操作办法或实施流程，明确各方权责；另一方面依据“公开”情况，制定相应的奖惩机制，督查相关各方贯彻落实，避免“口袋政策”和地方保护。

四是“转”。转变政府职能，做到有所为有所不为。建议在财政补贴逐步退出的同时，更充分地发挥市场机制作用。政府更多地在技术创新、充电基础设施建设、动力电池回收、安全运行等方面发挥主导作用，对补贴政策等“货币化”政策要积极探索“市场化”的替代方案。

五是“管”。强化监督管理，建立监控平台。尽快完善新能源汽车监管体系，进一步加强生产准入、推荐目录审核、上牌查验、补贴发放、安全运营等方面管理，着力加强事中事后监管。加强对新能源汽车运行状态远程监控系统的检查考核，要求生产企业建立健全车辆安全运行档案制度，实时监控新能源汽车整车及动力电池电压、电流及温度等关键参数。建立健全新能源汽车安全隐患排查机制等。

六是“远”。加强顶层设计，立足长远。建议加大前期研究，进行前瞻性设计。一方面是财税政策设计应长远。当前新能源汽车购置税免征政策实施期限至2017年12月31日，2018年及以后新能源汽车的购置税政策并不明朗。应较早明确财税优惠延续情况以及研究后补贴政策。2020年后若补贴政策不再持续，应尽快明确新能源汽车积分或其他替代措施方案。