网约车地方细则或有违立法精神？触碰国务院“18不得”

争议地方版网约车细则

“这种规定网约车价格高于出租车价格的做法，是对《暂行办法》所确定的价格形成机制的严重扭曲，违背了整个出租车行业的市场化改革方向。当然，这也与新规在寻求各方利益妥协、举棋不定中留下的‘后遗症’不无关系”

按照交通运输部等7部门联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），网约车将在11月1日起正式拥有合法身份。

不过，日前北京、上海、广州、深圳等主要城市出台的几份地方网约车管理实施细则，却使进入网约车市场的“障碍”增加了不少。

以10月8日北京市交通委公布的《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》为例，细则中规定网约车驾驶员必须是本市户籍，从事网约车的车辆必须为本地牌照，且要求5座三厢小客车排气量不小于2.0L或1.8T、车辆轴距不小于2700毫米。

法治周末记者注意到，四大直辖市中，与北京要求“京人京车”的规定相同，上海、天津也要求网约车司机有本地户籍、车辆为本地车；重庆虽未对司机户籍限制，但要求网约车车辆为本地车，车型以中级车为主，价格高于巡游车。

对于地方版的网约车管理细则，滴滴出行回应称，对网约车轴距、排列、车辆准入年限以及网约车驾驶员必须具备当地户籍的规定，无形中抬高了准入门槛，或导致车辆供应骤减、网约车车费提高；神州专车也表示，网约车司机必须具有本地户籍的要求过于严格。

目前这些网约车管理细则尚在公开征求意见，法律界人士认为，细则落地还面临不少法律障碍。

有违上位法立法精神

《暂行办法》第一条明确提出，办法制定的目的是为了更好地满足社会公众多样化出行需求，促进出租汽车行业和互联网融合发展。

在中国人民大学民商事法律科学研究中心副研究员熊丙万看来，这一轮地方立法不符合此前交通运输部立法所确定的关于发展网约车业的基本精神，特别是充分利用新技术改善公共交通运输效率的精神、强化市场在调节交通资源供需方面的作用，使得交通运输部此前赋予网约车业的政策空间大幅缩水。

按照北京细则规定的轴距、排量标准，雷克萨斯CT200h、宝马3系、奥迪Q3等中端车型都将无法满足网约车车辆要求。

“立法本希望通过网约车业对传统出租车业形成市场竞争，在获取网约车业带来的交通便利的同时，促进传统出租车业数量少、服务差等各类问题的解决，但各地的政策把网约车限定在小众的高端客运服务行业，使得既有行业格局的变化不大，浪费了新技术提供的市场竞争和发育机遇。”熊丙万对法治周末记者解释道。

滴滴出行数据显示，大城市从事网约车的人员多为外地人员，在上海已激活的41万余司机中，仅有不到1万名司机具有上海本地户籍。

各地细则中惹来争议声最多的，也就是有关网约车驾驶员本地户籍限制的条款。

知名IT与知识产权律师赵占领认为，户籍限制涉嫌就业歧视，甚至涉嫌违反宪法，因为宪法规定中国公民在法律面前一律平等，公民有劳动的权利和义务。

此外，按照行政许可法，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

“各地网约车实施细则不属于地方人大及常委会制定的地方性法规，只是地方政府部门颁布的落实交通部网约车管理办法的规范性文件，并不能设置行政许可。”赵占领指出，通过户籍限制司机跨地域经营的条款涉嫌违法设定行政许可。

触碰国务院“18不得”

无独有偶，在今年7月起实施的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）中也明确列举了国务院各部门、各省级人民政府及所属部门在制定有关政策措施时的“18个不得”，其中包括不得设置不合理和歧视性的准入条件，不得限制外地商品、服务进入本地市场等。

“《意见》还提出上述政府部门均应在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查。四个直辖市的交通委属于省级人民政府部门，按照《意见》要求，其出台的网约车管理细则应该进行公平竞争审查。”竞争法专家、中国政法大学教授时建中指出，网约车细则中针对人员和车辆在市场准入方面的限制，排除了外地人员和外地车辆进入网约车市场的机会，这种基于户籍和注册地设置的差异化准入制度，客观上会产生排除、限制竞争的效果。因此相关省市自治区出台这些限制性的措施时，应该说明差异化待遇的合理性、正当性以及必要性。

法治周末记者注意到，北京市交通委通过其官方微博回应“京人京牌”的规定是基于四点考虑——北京四个中心功能定位的发展要求；治理人口过快无序增长导致的“城市病”、疏解非首都功能的要求；治理交通拥堵的要求；优先发展公共交通、适度发展出租车的考量。

在熊丙万看来，大力发展公共交通是都市交通未来的发展方向，但公共交通的发展是需要时间的，公共交通发展成熟后，乘客会自动转换采用公共交通工具出行；但在公共交通不够发达之前，市民的乘车需求仍是刚需，网约车仍有其存在的市场空间。

《意见》存在例外规定，即为维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设的、为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的的、为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益的政策措施，即使具有排除和限制竞争的效果，在特定情况下也可以实施。

对此，时建中认为，如果上述地方网约车细则实施，除了证明特定目的外，还应保证不会严重排除和限制市场竞争，并明确实施期限，并由相关机关逐年评估，及时调整。

能否适用政府指导价存争议

法治周末记者注意到，此次北京等地的网约车实施细则大多规定，网约车实行市场调节价，必要时可实行政府指导价。

而在规定“何为必要”时则延续了《暂行办法》中的措辞，即只有当出现“为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为”时，政府才有实行指导价的必要。

“在理想的市场环境中，网约车平台能够根据订单数量和车辆供给情况来确定价格，并通过补贴和优惠政策来刺激车辆供给或消费需求，通常无需政府干预。即便出现以刺激消费、发展规模为目的的低于成本价销售，或者以节省平台运行成本为目的的涨价，也不宜随意进行价格干预。当然，如果网约车的异常价格行为足够引发‘妨碍市场公平竞争’或者‘侵害乘客合法权益’的持续效应时，的确有实施政府指导价或者执行其他公平竞争法律的必要。”熊丙万谈道。

不过，在赵占领看来，依据价格法，政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央和地方的定价目录为依据。包括出租汽车在内的城市客运不属于中央定价目录的范围，而是属于地方定价目录的范围，但《北京市定价目录》等地方定价目录直接明确把预约出租汽车排除在实行政府定价或者政府指导价的范围之外。所以，若在网约车地方实施细则中规定必要时可实行政府指导价，要么缺乏明确的依据，要么与定价目录存在明显的冲突。

与其他地方的网约车实施细则不同，重庆市交通委发布的网约车管理暂行办法（征求意见稿）指出，网约车车辆以中级车为主，价格应高于同期购置的巡游车价格。

“这种规定网约车价格高于出租车价格的做法，是对《暂行办法》所确定的价格形成机制的严重扭曲，违背了整个出租车行业的市场化改革方向。当然，这也与新规在寻求各方利益妥协、举棋不定中留下的‘后遗症’不无关系。”熊丙万说。

此外，还有专家认为，交通部门应增加相应条款，避免目前网约车平台对偏远地区或是恶劣天气时“趁火打劫”似的加价行为，给出政府指导价或者限制涨价上限。

未必会结出“毒树之果”

尽管地方网约车细则要想落地还面临不少法律障碍，但也有业内人士指出，从各地的规定要求来看，管理部门的核心目标是“安全第一”，因此即使将争议条款落地，也未必会造成很大的负面影响。

“北京交通委近两年的拥堵指数显示，从2014年8月以来，拥堵指数较上半年大幅增加，而这一时间与当时滴滴专车在北京大规模出现的时间吻合；今年4月到8月，外牌车进京数量平均每月增加15万辆，这些车辆显然是进京从事网约车运营的，换言之，网约车的出现不仅没有缓解北京的交通拥堵，反而加剧了。”知名评论人士岳峙在其发表的博文中认为，地方网约车细则中限制外地牌车辆运营从治理拥堵方面的确有其合理性。

不得不承认，除了加重拥堵的事实外，在网约车立法“真空”时的野蛮生长时代，网约车市场的大肆扩容也给城市管理提出一些新的难题。

据深圳市公安部门统计，去年4月至今年5月，共接到2685起涉及网约车的警情，其中还存在抢劫、强奸等严重刑事暴力案件。

“网约车司机恶性事件层出的一个重要原因就是，网约车车辆、人员良莠不齐，网约车平台的审查不严，例如，当事人通过打车软件叫来的专车和软件上显示的车号完全不符等。即使网约车平台一再宣称使用各种技术手段进行审查，但漏网之鱼还有很多，也正是因为漏洞的存在，网约车代办的灰色产业链才能够形成。”互联网分析师唐明指出，在企业无法有力确保应有的安全时，出于对社会稳定的维护，政府不可能袖手旁观。

交通系统的一名知情人士向法治周末记者透露，在治理人口过快无序增长导致的“城市病”、治理交通拥堵面前，“京人京籍”的条款变通的可能性不大，但对车辆轴距、排量的要求可能会作相应调整。